今年中央“一號(hào)文件”明確指出,要用五大發(fā)展理念破解“三農(nóng)”難題,推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
其中,優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局,改革完善糧食價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度,借此來(lái)改變糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)需求不適應(yīng)的狀況,解決糧食流通市場(chǎng)功能失靈問(wèn)題,成為農(nóng)業(yè)工作的重中之重。
托市收購(gòu)12年情勢(shì)變化
1998年,中國(guó)糧食產(chǎn)量迎來(lái)上世紀(jì)很高豐產(chǎn)年,時(shí)年產(chǎn)量達(dá)到10246億斤。但由于糧食過(guò)多、糧食流通體制性問(wèn)題突出,帶來(lái)了庫(kù)存壓力、財(cái)政虧損壓力巨大,國(guó)家決定深化糧食流通體制改革,并明確了市場(chǎng)為取向的改革方向。
隨著糧食市場(chǎng)的多方面放開(kāi),價(jià)格信號(hào)在逐步引導(dǎo)供求平衡。受多種因素影響,糧食生產(chǎn)出現(xiàn)連續(xù)5年滑坡,至2003年,糧食產(chǎn)量為8614億斤,比1998年減少了1600億斤。雖然從通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口糧食,緩解了部分壓力,但漲價(jià)風(fēng)波隨之興起。
2004年開(kāi)始,國(guó)家推出了一系列糧食生產(chǎn)保護(hù)的政策,其中很重要的一項(xiàng)是開(kāi)始實(shí)行托市收購(gòu)制度,對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食品種按照定時(shí)、定價(jià)、定區(qū)域設(shè)定很低 收購(gòu)價(jià),為農(nóng)民種糧提供托底保障?梢哉f(shuō),托市臨儲(chǔ)政策在調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性,保障農(nóng)民獲得合理收益,以及成功應(yīng)對(duì)國(guó)際糧食危機(jī)沖擊等方面起到了關(guān)鍵支撐 作用。政策效果非常明顯,從2004年至2015年,我國(guó)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升,實(shí)現(xiàn)了12連增,農(nóng)民收入也持續(xù)較快增長(zhǎng)。
形勢(shì)不斷發(fā)生深 刻變化,從2008年開(kāi)始,隨著農(nóng)產(chǎn)品成本加速上升,為保障農(nóng)民種糧收益,國(guó)家連續(xù)6年大幅提高托市臨儲(chǔ)收購(gòu)價(jià)。以玉米為例,臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格已由初始的 0.7元/斤上漲到2014年的1.12元/斤,提高了60%。稻谷托市收購(gòu)價(jià)的漲幅更大,從2008年到2014年提高了80%。但與此同時(shí),國(guó)際市場(chǎng) 糧價(jià)震蕩下行,從2012年到2015年下跌了30-40%。我國(guó)糧食收購(gòu)價(jià)格在政策支撐下漸漸脫離供求基本面,形成了所謂的“政策市”,出現(xiàn)產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)、國(guó) 內(nèi)外、原糧成品糧價(jià)格“三個(gè)倒掛”。于是,出現(xiàn)了政策性收購(gòu)量畸高、糧食進(jìn)口和走私量攀升、下游加工企業(yè)生存艱難等現(xiàn)象。托市政策運(yùn)行了十余年亟待調(diào)整, 何去何從,引起了社會(huì)各方和媒體的較大關(guān)注,近幾年屢見(jiàn)報(bào)端。
托市量激增凸顯 “小馬拉大車(chē)”下的收儲(chǔ)之困
從2013年開(kāi)始,我國(guó)糧食收儲(chǔ)形勢(shì)越來(lái)越復(fù)雜,很突出的是面臨生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量“三量齊增”的局面。
然而,“三量齊增”,相對(duì)于需求,還是有缺口!皣(guó)內(nèi)糧食的缺口只有400億到500億斤,但是光是一個(gè)大豆的進(jìn)口就1600億斤,說(shuō)明我們的缺口里面 只考慮數(shù)量是不行的! 中央農(nóng)村工作先進(jìn)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文在2月27日舉辦的“2016中國(guó)三農(nóng)發(fā)展大會(huì)”上表示。
糧食“供求拼圖”的錯(cuò)位,鎮(zhèn)守“天下糧倉(cāng)”的中儲(chǔ)糧感受到了很直接明顯的壓力。
中儲(chǔ)糧是目前國(guó)內(nèi)很大的糧食倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè),其在2000年成立的初衷是管理好一定規(guī)模的中央儲(chǔ)備糧,其倉(cāng)容、人員、體系等能力也是據(jù)此設(shè)置的。自2005 年,中儲(chǔ)糧開(kāi)始承擔(dān)托市臨儲(chǔ)收購(gòu)任務(wù),前8年年均政策性收購(gòu)量約4500萬(wàn)噸,占糧食商品量的20%左右,多元市場(chǎng)主體的貿(mào)易收購(gòu)仍是糧食流通的主力,占 糧食商品量的80%。
2013年以來(lái),由于宏觀形勢(shì)變化、糧食價(jià)格倒掛,社會(huì)企業(yè)收購(gòu)積極性大幅下挫,國(guó)家政策性收儲(chǔ)成為解決農(nóng)民賣(mài)糧 需求的主渠道。據(jù)中儲(chǔ)糧公開(kāi)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2013年政策性收購(gòu)8326萬(wàn)噸,2014年達(dá)到1.25億噸,2015年更是創(chuàng)下1.8億噸的“天量”, 以每年近50%的速度激增。越來(lái)越多的糧食不是進(jìn)入市場(chǎng),而是涌入國(guó)家?guī)齑妗?/p>
據(jù)了解,除了中央儲(chǔ)備糧由中儲(chǔ)糧公司每年按一定比例進(jìn)行動(dòng) 態(tài)輪換、自負(fù)盈虧外,托市臨儲(chǔ)糧的銷(xiāo)售由國(guó)家有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)組織,一般通過(guò)糧食批發(fā)市場(chǎng)公開(kāi)拍賣(mài)銷(xiāo)售,中央財(cái)政統(tǒng)負(fù)盈虧。記者在國(guó)家糧食交易中心及有關(guān)省級(jí) 糧食批發(fā)市場(chǎng)網(wǎng)站公開(kāi)信息中發(fā)現(xiàn),由于需求不旺,加之走私進(jìn)口大米及低價(jià)進(jìn)口玉米替代品的嚴(yán)重沖擊,2015年國(guó)家拍賣(mài)托市臨儲(chǔ)糧的成交率一般都不足 10%。
一邊收購(gòu)激增、一邊銷(xiāo)售不暢。而中儲(chǔ)糧目前的倉(cāng)容十分有限,遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到政策性糧食的收購(gòu)規(guī)模。作為國(guó)家調(diào)控載體,政策規(guī)定中儲(chǔ) 糧通過(guò)委托方式開(kāi)展收儲(chǔ)。按政策規(guī)定,在啟動(dòng)托市臨儲(chǔ)收購(gòu)的省區(qū),由中儲(chǔ)糧分公司、省糧食局、農(nóng)發(fā)行省分行共同確定委托收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn),中儲(chǔ)糧與委托庫(kù)簽訂委托 收購(gòu)和儲(chǔ)存合同。目前,實(shí)際上80%以上的托市臨儲(chǔ)糧,是由1萬(wàn)多個(gè)地方收儲(chǔ)企業(yè)分散存儲(chǔ)。在主產(chǎn)區(qū),地方企業(yè)的倉(cāng)房也不夠用,就只能“打外垛”,東北地 區(qū)露天儲(chǔ)糧規(guī)模也高達(dá)數(shù)千萬(wàn)噸。
連續(xù)多年巨量收購(gòu)的壓力、上萬(wàn)家委托企業(yè)的監(jiān)管壓力、資金運(yùn)行監(jiān)控和露天儲(chǔ)糧的安全管理壓力等等,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了中儲(chǔ)糧的體系能力。前兩年,人們稱(chēng)中儲(chǔ)糧是“小馬拉大車(chē)”,現(xiàn)在堪稱(chēng)“小馬拉火車(chē)”了,嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)行。
以糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革破解難題
業(yè)內(nèi)人士表示,針對(duì)糧食供求和收儲(chǔ)難題,中央很近已經(jīng)提出了解決之道,很要緊的就是優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局,改革完善糧食價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度。
關(guān)于優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議的說(shuō)明中指出,“當(dāng)前,國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存增加較多,倉(cāng)儲(chǔ)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)較重。同時(shí),國(guó)際市 場(chǎng)糧食價(jià)格走低,國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧價(jià)倒掛明顯。利用現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧食供給寬裕的時(shí)機(jī),在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕,既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā) 展,又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力!
同時(shí),今年中央“一號(hào)文件”提出:?jiǎn)?dòng)實(shí)施種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃,穩(wěn)定水 稻和小麥生產(chǎn),適當(dāng)調(diào)減非優(yōu)勢(shì)區(qū)玉米種植。擴(kuò)大糧改飼試點(diǎn),加快建設(shè)現(xiàn)代飼草料產(chǎn)業(yè)體系。在確保谷物基本自給、口糧有效安全的前提下,基本形成與市場(chǎng)需求 相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。
中央對(duì)于糧食價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革的方向已經(jīng)十分明確。
中共中央、國(guó)務(wù)院在關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)中指出,要完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制,注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用,農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格主要由市場(chǎng)決定。按照“突出重點(diǎn)、有保有放”原則,立足我國(guó)國(guó)情,對(duì)不同品種實(shí)行差別化支持政策。
中央一號(hào)文件據(jù)此又細(xì)化了部署,要求改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度。堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向與保護(hù)農(nóng)民利益并重,采取“分品種施策、漸進(jìn) 式推進(jìn)”的辦法,完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控制度。要繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥很低收購(gòu)價(jià)政策。要按照市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的原則,積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲(chǔ)制度改革, 在使玉米價(jià)格反映市場(chǎng)供求關(guān)系的同時(shí),綜合考慮農(nóng)民合理收益、財(cái)政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素,建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。價(jià)格要由市場(chǎng)來(lái)決定,價(jià)格不 再承擔(dān)補(bǔ)貼農(nóng)民的功能。
許多專(zhuān)家認(rèn)為,隨著玉米價(jià)格形成機(jī)制的調(diào)整,小麥、稻谷的價(jià)格形成機(jī)制改革也要及時(shí)跟進(jìn),否則會(huì)造成各品種比價(jià)關(guān)系混亂,可能出現(xiàn)新的問(wèn)題。
在改革到位之前,尤其今年收儲(chǔ)壓力還將有增無(wú)減。2016年小麥和稻谷很低收購(gòu)價(jià)格已經(jīng)公布,除早秈稻收購(gòu)價(jià)格每斤降低2分錢(qián)外,小麥、中晚秈稻、粳稻的價(jià)格并未改變,仍維持高位,預(yù)計(jì)托市收購(gòu)仍將大面積啟動(dòng)。
記者在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn),由于庫(kù)存高企,今年南方稻麥產(chǎn)區(qū)倉(cāng)容不足問(wèn)題十分突出,雖然地方民營(yíng)企業(yè)還有一些倉(cāng)容,但較難落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控措施,對(duì)其缺乏有效監(jiān)督 約束手段,如利用這些倉(cāng)容,政策執(zhí)行、信貸資金、財(cái)政補(bǔ)貼資金、儲(chǔ)糧安全都將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。此前托市收購(gòu)中此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)事件多發(fā)已有教訓(xùn),應(yīng)當(dāng)汲取。
業(yè)內(nèi)人士建議,就今年托市收購(gòu)的復(fù)雜局勢(shì),除國(guó)家有關(guān)部門(mén)落實(shí)騰倉(cāng)并庫(kù)措施外,建議強(qiáng)化地方政府落實(shí)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制,采取調(diào)動(dòng)多元主體收購(gòu)積極性的 硬措施,緩解國(guó)家托市收購(gòu)政策實(shí)施壓力,在抓好糧食收購(gòu)和流通中發(fā)揮應(yīng)有作用,在改革過(guò)渡期防止農(nóng)民賣(mài)糧難,為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
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